Le criticità degli enti locali nella gestione dei fondi del PNRR

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21/10/2022

a cura di Marco Catalano, giudice contabile

 

Dall’inizio della possibilità di spesa dei fondi stanziati per il PNRR cominciano ad evidenziarsi le prime difficoltà da parte di un rilevante numero di comuni.

Quale momento migliore per la verifica della spesa degli enti locali se non l’attuazione del piano.

Come vedremo, emerge che il cronoprogramma delle opere è di fondamentale importanza per il monitoraggio dell’avanzamento dei lavori e per l’esatto utilizzo delle fonti di finanziamento, tanto è vero che sarebbe opportuna la redazione per ogni opera del diagramma di Gantt al fine di effettuare un monitoraggio anche visivo.

Nella deliberazione nr. 108 del 2022 la Sezione controllo Emilia-Romagna ha fornito un primo quadro relativo alle modalità di spesa dei fondi assegnati con il PNRR, effettuando una analisi su alcuni comuni sottoposti al suo controllo.

Dall’esame della Sezione Emilia-Romagna emerge un quadro diversificato.

Innanzitutto, in tutti i casi attenzionati, vi sono importanti problemi di coerenza tra i cronoprogrammi di spesa e le indicazioni degli accertamenti e impegni a bilancio: il che richiede una maggiore attenzione allo sviluppo di cronoprogrammi che individuino tempi di realizzazione verosimili, che siano realmente coordinati con le poste iscritte a bilancio.

Se, infatti, i fondi per l’attuazione del piano di ripresa e resilienza impegnano una grossa parte del bilancio dell’ente (in alcuni casi il 152%), occorre un continuo monitoraggio dello stato delle opere, per evitare la perdita (anche parziale) delle somme e la necessità di copertura con fondi propri

Vi sono, poi, comuni, in particolar modo tra quelli con meno di 3mila abitanti, che non hanno ancora preso parte nemmeno ad uno dei bandi rientranti nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Un altro dato significativo è che in molti casi le risorse stanziate nell’ambito del PNRR andranno a coprire solamente una parte degli interventi programmati: la parte rimanente dovrà invece essere corrisposta dall’ente stesso.

Non solo, ma occorre verificare in anticipo quali saranno le spese di funzionamento e di manutenzione delle opere finanziate, al fine di evitare sprechi e disservizi

Non è un caso che la Corte ricordi che “l’ente è chiamato a verificare che ove si realizzi nuova spesa corrente indotta, essa sia effettivamente assorbibile dal bilancio: in particolare, laddove vi sia un importante apporto di risorse proprie è necessario premurarsi che tali risorse siano concretamente disponibili, anche in termini di cassa, già al momento dell’impegno della spesa onde evitare problematiche attinenti all’effettivo, successivo, soddisfacimento delle obbligazioni sottostanti”.

È emerso, anche, che le risorse di cui i Comuni beneficiano sono generalmente gestite all’interno del Comune stesso, con poche eccezioni. In quest’ultimo caso, gran parte dei fondi saranno trasferiti a società del gruppo municipale, e di conseguenza le relative convenzioni saranno dunque l’elemento chiave della catena di raccordo fra Ente e soggetti esecutori, al fine della buona riuscita nei tempi stabiliti dei progetti PNRR.

Sul punto la Sezione si riserva ulteriori approfondimenti al fine di verificare lo stato della procedura da parte del soggetto attuatore.

In definitiva, quel che emerge è un quadro abbastanza variegato in cui vi sono esempi sufficientemente virtuosi, ma che deve essere implementato con un cambio di passo, specie in tema di cronoprogramma delle opere, mancante nella pressoché totalità dei casi attenzionati.

Non si deve dimenticare, invero, l’importanza del cronoprogramma per la buona ed efficiente riuscita delle opere pubbliche.

Ai sensi dell’art. 23 del codice dei contratti, commi 7 e 8:

7 Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità; il progetto definitivo contiene, altresì, tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni, nonché la quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione e del relativo cronoprogramma, attraverso l'utilizzo, ove esistenti, dei prezzari predisposti dalle regioni e dalle province autonome territorialmente competenti, di concerto con le articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, secondo quanto previsto al comma 16.

8. Il progetto esecutivo, redatto in conformità al progetto definitivo, determina in ogni dettaglio i lavori da realizzare, il relativo costo previsto, il cronoprogramma coerente con quello del progetto definitivo, e deve essere sviluppato ad un livello di definizione tale che ogni elemento sia identificato in forma, tipologia, qualità, dimensione e prezzo. Il progetto esecutivo deve essere, altresì, corredato da apposito piano di manutenzione dell'opera e delle sue parti in relazione al ciclo di vita.

Insomma, il cronoprogramma delle opere è di fondamentale importanza per il monitoraggio dell’avanzamento dei lavori e per l’esatto utilizzo delle fonti di finanziamento, tanto è vero che sarebbe opportuna la redazione per ogni opera del diagramma di Gantt al fine di effettuare un monitoraggio anche visivo.

L’esame si è dipanato prendendo le mosse dalla deliberazione della Corte dei conti Sezione dell’Autonomie con le delibere nn. 20/SEZAUT/2019/INPR e 14/SEZAUT/2021/FRG, le quali a loro volta hanno preso spunto dall’art. 6 del d.l. nr. 174 del 2012.

Come è noto si tratta dell’articolato normativo che ha implementato i poteri dei revisori e della Corte dei conti in tema di verifica degli equilibri finanziari degli enti locali.

Il predetto comma 3 statuisce che:

La Sezione delle autonomie della Corte dei conti definisce le metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali. Le Sezioni regionali effettuano i controlli in base alle metodologie suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva e, in presenza di criticità della gestione, assegnano alle amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano sull'attuazione delle misure correttive adottate. La Sezione delle autonomie riferisce al Parlamento in base agli esiti dei controlli effettuati.

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